编者按：党的十六届六中全会提出，要坚持教育优先发展，促进教育公平。本期我们推出四个国家探索教育公平的做法，以期为国内的读者带来启发。将这几个国家同时推出，更像在展现教育发展的纵切面，有为受教育机会均等所做的努力，有为教育过程公平不断进行的尝试、争论、抑或反复，也有走向更高层次教育公平所带来的美好结果。虽然每篇文章的侧重点不尽相同，但是却给我们带来一点共同的启示，那就是教育公平不是一个静止不变的目标，而是需要在变革、调整的动态中找到支撑平衡的重心。然而环境的不同也会带来重心的不同，正如文中几个国家针对不同问题所做的努力，只有在不断调整中找到本国教育的重心，才能使教育成为促进社会和谐的正面力量。

 巴西小学生享受快乐学校时光

　　孩子上学，家长领钱，在巴西，这样的家庭不是少数，“家庭补助金计划”使800万家庭受益，80万儿童重返校园，被联合国称作是加强对穷人社会保护的一项“最佳实践”。  

巴西：教育项目向穷人补偿

　　巴西一直被看作是有增长而无发展的拉美国家的代表，长期存在的收入分配和机会不平等使得大部分人口并没有从经济发展中受益。上世纪80年代，巴西出现了大范围的债务危机，加剧了经济衰退，不得不实施结构调整，公共支出的削减给社会公共服务带来深刻的不利影响。巴西学校的高留级率和高辍学率是贫困和社会不平等在教育系统的真实反映。目前，巴西正在努力摆脱这一问题。

　　从1995年起，巴西在基础教育阶段启动了一项“助学补助金计划”，它是一项以刺激需求为驱动的教育项目，也称作“有条件的现金转移支付计划”，就是政府向贫困儿童的母亲发放一定数额的现金补助，条件是她们得让孩子在学校保持就学，不得辍学。这既能激励父母送孩子就学，也是对家庭的一种补偿。该计划最早是一个市级项目，1995年首先在坎皮纳斯市和首都巴西利亚的郊区实施。每个家庭可享受政府发放的约合15美元的补助金，但条件是家庭中6岁至15岁的儿童正在1年级至8年级就学，并且在校出勤率至少达到85%。到1998年全国有60多个地方性的“助学补助金计划”，覆盖约20万个家庭。

　　2001年2月，巴西中央政府向市政府转移支付来自新设立的扶贫基金的部分资金。这使“助学补助金计划”成为一个联邦项目，开始在全国范围推广，由教育部协调。总统大选的政治因素推动了计划在全国的加速实施。人均每月收入低于30美元的政府贫困线成为筛选受益人的标准，这约为当时最低工资的一半。各市的目标人口按照全国家庭抽样调查、人口普查和学校年度普查来计算。受益人的筛选工作由地方来完成，但情况有所不同，有的是学校自己来筛选，有的实行排队政策，有的按地域目标和家访结果筛选。为保证公正公平，地方政府建立了严格的管理和信息统计制度，防止家庭瞒报虚报和重复登记。尽管如此，由于目标人口数据和计算方法不完善，仍存在大量的遗漏情况。各市还设立了社会监督委员会，审查批准受益人名单，检查学校提供的受益学生出勤报告。补助金由银行直接打入受益人开设的帐户。到2001年末，该项目覆盖了5562个市的98%的贫困家庭，使480万家庭的820万儿童受益，政府总计补助金额达到7亿美元。

　　2003年“助学补助金计划”连同其他三个联邦补助金项目合并成一个计划，称作“家庭补助金计划”。该计划改由社会发展部协调。后来，该计划的推行成为保障公民基本收入权利立法的一部分内容，特别是要优先保证最贫困人口。“家庭补助金计划”面向两个群体：人均月收入低于50雷亚尔（1美元约合2.2雷亚尔）的赤贫家庭和人均月收入50雷亚尔至100雷亚尔的一般贫困家庭。这两类家庭每月可得到政府发放的15雷亚尔至95雷亚尔不等的现金补助，发放的标准依据家庭收入和人口数目及项目的具体要求。与强调个体儿童需求的“助学补助金计划”不同，“家庭补助金计划”的条件要求则放在家庭上。有关家庭成员需符合下列人力资源开发的关键要求：1.儿童的年龄在6岁至15岁，在学校就学，出勤率至少达到85%；2.7岁以下的儿童定期到卫生所检查过发育情况和接种过疫苗；3.怀孕妇女接受过围产期保健。政府颁布了有关法令，以规范报名、登记和筛选过程，增加透明度。同时通过乡镇会议、报纸、电台、电视、互联网、学校、公告、家访等广泛宣传项目信息。各市实行配额制，名额由中央政府分配，潜在受益人在各市实行统一报名、登记，人选由中央政府集中筛选，选拔过程接受社会公开监督。起初，项目资金来自国内资源，到2003年末，项目吸引了美洲开发银行和世界银行各5亿美元的贷款，以扩大覆盖面，加强项目的组织、管理和评价。截至2005年10月，巴西全国有800万家庭受益。预计到2006年，项目能达到覆盖1120万家庭的目标。

 　 补助金计划不仅在教育系统，而且也在反贫困和反社会边际化的行动中发挥了重要作用。该计划对就学人数的增加、留级和辍学率的降低都产生了积极效果。连同政府实施的“废除童工计划”产生的综合效应，全国10岁至14岁的童工人数减少了73.7万，降幅达25.6%，有80万名儿童返回课堂。“家庭补助金计划”被联合国机构、美洲开发银行和世界银行称作是加强对穷人社会保护的一项“最佳实践”。

     到底是让学生进入同样的学校更公平？还是依据学生特点选择不同学校更公平？择校，带来的是激发活力还是会抵消过去几十年为教育公平付出的努力？日本正在探索之中。

 日本：试行“多元尺度”的公平

　　经过半个多世纪的努力，日本政府保证了充足的义务教育经费，使各校教学条件、教学设施达到了规范化；高度集权的中央教学管理，使每个学生能够学到统一、规范的教学内容；执行严格的就近入学制度，保障了每个适龄学生的教育机会均等，最终实现了“平等教育”。

　　但进入20世纪末，日本现行的公立中小学普遍存在教育荒废、学生虐待与受虐待现象、旷课逃学、成绩低下等严重的教育问题，缺乏吸引学生的魅力，加上私立学校在升学竞争中的优势地位，导致公立学校在教育质量方面的信誉下降，学生不愿上公立学校，公立学校产生了生存危机。因此，日本教育界提出在公立中小学实行学校选择制度（以下简称“择校制”），激发学校教育活力，解决各种严重的学校问题。

　　1997年日本文部省发布了《关于通学区域制度的弹性运用的通知》，允许各地区根据实际情况因地制宜地实施。东京都品川区率先在2000年开始在公立小学实施“择校制”，2001年在初中开始实施该制度。东京都的日野市、丰岛区、足立区、江东区紧随其后。其他地区也都纷纷酝酿准备在近两三年内实施“择校制”。有学者声称，日本学校改革即将迎来“择校时代”。

　　自实施“择校制”以来，日本教育界对此进行了激烈的争论。反对“择校制”的学者认为：

　　第一，在公共教育制度中，尤其是义务教育阶段，导入竞争机制，会破坏教育的公共性与共同性，产生“升学竞争的激化”、“学校排名竞争化”、“升学竞争的低龄化”等严重后果，加大学校之间的差距，产生薄弱学校和重点学校的两极分化，侵害教育机会的均等。

　　第二，在初中和小学阶段实施“择校制”，会导致家长和学生过早的根据个人的学习成绩、兴趣爱好对将来的职业志向以及升学类型等方面做出选择，这也将会侵害教育系统的机会均等。

　　第三，没有必要将导入“择校制”作为教育改革的“催化剂”。教育改革应该提倡在原有学校的基础上自觉地进行学校建设。创建特色学校应该围绕平等、效率、共生和自我实现的四个基本原则运行。平等、效率、共生是构成社会一系列制度的基本价值原理，而自我实现的价值，应该在上述制度原则的支持下，在日常的生活实践中就可以实现和提高。

　　赞成“择校制”的学者认为：

　　实行“择校制”，能够使日本传统的国家主义教育向重视与个性相适应的教育改革的方向快速转变。从教育公平的观点来看，倡导“择校制”的理念，是建立“多元尺度”的公平，即以追求每个个体的独特个性或每一种文化自身的发展权利为特征的“多元尺度”，与传统教育的“一元尺度”的公平相比，“多元尺度”更能体现教育公平。

　　实行“择校制”，引进竞争机制，能够促进公立学校制度重建和改革，激活学校多样化的教育改革实验，使学校更为开放，从而改善和提高教育质量。尤其是从“一元尺度”价值的选择基准逐渐向“多元尺度”价值基准转化过程中，实行“择校制”更能激发学校教师的教育积极性、创造性，促进重视个性教育质量的改善与提高。

　　实行“择校制”，能够在父母、教育专家、教职员工之间重建一种参与、协作的新型人际关系，激发教师教育的创造性和学生学习的积极性，全面提升学校的教育质量。

　　目前日本在实行“择校制”过程中，为避免入学人数过于集中在传统的“好学校”和声誉良好的学校，采取了以下应对措施：

　　第一，规定每所学校招收学区外学生的人数。若申请入学的学生数超出规定人数，则采取抽签方式决定。

　　第二，要求小规模学校办特色学校。如办个别学习推进校，根据每一个儿童、学生的基本的学习能力，对教学内容和授课时间进行适当的安排，并灵活运用各类人员作为学习辅导者，对学生进行个别指导。此外，办学科担任制推进校、小学初中一贯制教育推进校、国际理解教育推进校、公开授课推进校等。与此同时，学校教师与父母、社区居民一起齐心协力对改善学校教育方法、教育质量进行积极探讨，受到家长和学生的好评，促进了学校自身的积极改进，这也正是实施学校选择制度的一个重要目的。

　　第三，采用标准的多样化，抑制过分集中校的产生。父母对学校进行选择的过程中，学校以多元价值为指导，并为他们提供多样的、有效的特色学校进行选择。  

　　可以看出，日本的“择校制”已在逐渐试行、摸索，人们希望能够寻求有效措施来发挥该制度的正面作用和抑制该制度的负面作用。
 

    韩国取消了初中、高中入学考试，“高考”缩短时间、减少科目、降低分数在录取中的比重……这些都是韩国推行“平准化教育”所做的努力。  

韩国：改革升学制度促公平

　　上世纪六七十年代，韩国初中、高中升学考试竞争日趋激烈，这不仅阻碍了正处在发育阶段的儿童的身心健康，而且还增加了学生家长的负担，成为比较突出的社会问题，引起全社会对学校教育的不满情绪，受到社会各界有识之士的严厉批评。为解决这一难题，韩国政府在取消初中入学考试录取制度的基础上，从1974年开始推广高中“平准化教育”改革，以消除学校间、区域间教育和设施的差异，提高高中教育质量，完善中等教育制度。

　　“平准化教育”，是指平衡、标准化的教育，是指中小学教育质量在达到标准、均衡的基础上实现统一和公平。这一改革的实现形式是，高中通过推荐、书面材料、区域配置等方式招收学生。目前，高中阶段“平准化教育”改革已在首尔等23个城市施行，占全国高中数的57%、学生总数的74%。

　　韩国政府为进一步推进基础教育从过去的应试教育向素质教育、创新教育发展，也对大学入学考试制度进行了改革，引进美国的大学入学资格考试制度，将大学统考改为“大学修学能力考试”，注重学生的人格与能力培养。改革的主要做法包括：

　　简化考试科目。从过去的6门至7门考试缩减为数理领域、语言领域、外语领域、社会探究领域或科学探究领域4门。

　　压缩高考时间。考试时间在每年11月，结合毕业考试集中1天考完。其中语言领域考试时间为90分钟、数理领域100分钟、社会或科学领域各120分钟、外语领域70分钟，外语专业加第二外语40分钟，使考试淡化到类似于全国会考，结束了使师生筋疲力尽的高考“马拉松苦役”。

　　减少考题量。改革后，数理考试30题，语言60题，社会探究或科学探究80题，外语50题，第二外语30题，总分也压缩成400分，其中数理80分、语言120分、外语80分、社会探究或科学探究120分。

　　高考制度的改革，为素质教育和创新教育提供了广阔的发展空间与机会，这是一种制度创新和突破。韩国政府从法律上也限制各大学再进行正规的二次考试，只能采用小论文、面试等小测验录取，占总招生数的60%多。高中综合成绩在大学录取中也发挥着重要作用。有特长的学生可以通过“特别选考”进入大学，占35%左右，有些大学提前招生录取，占5%左右。因此，基础教育阶段的研究型课程和课外、校外活动十分活跃。在韩国初高中的教学计划中已很少能看到繁重、机械、堆积满满的课时安排，取而代之的是宽松的、启发式的、激励式的人格意志、合作精神、科研与实践能力、环保意识、国际化等以学生为中心的素质教育，道德、法制、人文、诚信、信息、实践教育在基础教育阶段均得到加强。

　　然而，对“平准化教育”，社会反响不一，赞成的观点认为，通过制度革新消除了教育不公现象，提供了平等接受教育的机会，为实现和谐社会奠定了基础；质疑的人认为其削弱了学生的学习能力，学力下降。

　　韩国最近对1.7万名在校高中学生、家长和学校教师进行的问卷调查结果显示，赞成“平准化教育”的人占65.7%，反对的人占34.3%。其中学生和家长赞成比例分别为66.8%和67.6%，高于教师的59.3%。赞成的人认为改革消除了等级、学历社会的弊端，减轻了学业负担和社会压力，减少了教育开支，就近上学方便了学生与家长，为建立和谐社会奠定了基础。持批评态度的人认为，教师难以因材施教，教师教学积极性受挫，优秀学生流失，学生学习能力下降等。另一项对1045名韩国教育专家进行的问卷调查表明，43.5%的被访问者对目前政府推进的通过大学考试改革，推进公平化“教育革新”持否定态度，而被访问者首选的教育革新是教育质量和英才教育。多数人认为，因材施教、个性化、多样化教育应该是“平准化教育”的最好补充和挽救途径。因此，科学高中、外语高中、国际高中和“自主型”私立高中应运而生，虽然弥补了一些不足，但又可能将教育拉回到过去的“考试战争”和社会辅导、补习班热。目前，要求弥补“平准化教育”不足的呼声还很高，如何改进“平准化教育”，扬长避短，还是艰巨的社会课题。

　　虽然引起社会各界不同的反响，甚至有导致学生学习成绩下降、好学生吃亏，科学、外语高中等英才教育受到挑战，人才外流等诸多批评，引起一些家长的不满，但是在大学升学率达到70%的情况下，拆除考试围墙和枷锁，摈弃唯分数主义，为更多的青少年提供更多的发展机会，加强国际交流，积极发展终身教育，充分开发社会人力资源，才是教育与人力资源开发的精髓等主张仍占主流。
 

     芬兰因其两次在国际学生评价项目中排名第一，备受各国教育界关注，实现个性化教学辅导，让每个孩子都能有所进步，无疑是成功的重要原因。

芬兰：走向有质量的教育公平

 　 仅有520万人口的北欧小国芬兰，自上世纪70年代以来，着力整体推进有质量的教育公平，成绩斐然。在经济合作与发展组织（OECD）实施的国际学生评价项目（简称PISA项目）2000年和2003年阅读能力、科学和数学素养测试中连连夺冠，平均总分两次排名第一，令世人瞩目。高质量教师和个性化教学辅导是芬兰取得成功的重要原因之一。

　　俗话说，“一个好汉三个帮”。要实现个性化教学辅导，靠每个教师在“自留地”上独自奋斗是行不通的。为此，芬兰设立了班级教师、教师助理、特别需要教师和多学科综合工作小组等一系列分工细致、职责明确的教师团队。

　　班级教师负责鉴定学习落后的学生，课后进行一对一教学，或是2人至4人小组教学，解决学生某一科目学习中遇到的具体问题。根据学校作息时间安排，个别化教学一般在放学后进行，有时是在课前或是在午餐时间进行。班级教师在正常的课堂教学中也常常组织小组学习和进行个别教学，对学习困难的学生进行重点帮助和辅导。

　　教师助理，有时叫学校助理，与数名教师一起工作，他们不是受过专业训练的教师，但一般都接受过至少一年的高等教育。他们在班级教师的指导下工作，上课时坐在学生旁边，对学生解答不出的问题给出答案，学生走神或搞小动作的时候举起小旗提醒学生注意听讲。教师助理不进行班级教学，一般都在班级教师的指导下对学生学习中遇到的一些具体问题进行课外一对一或小组辅导。

　　特别需要教师的职责主要是对语言（芬兰语和瑞典语）学习有问题的儿童提供特别的辅导。和其他教师相比，这些教师还要多接受1年针对各种学习问题和特殊教育方面的专业训练。他们辅导的一般是经班级教师和教师助理辅导后仍未见提高的孩子。芬兰的特殊教育有三类：有严重残疾的儿童（1.8%），到专门开设的特殊学校就读；有轻微残疾的儿童（4.4%）融合到主流教育中，这两类儿童需要特别诊断。第三类是占17%-20%的特别需要儿童，不需要诊断，但需要额外提供帮助，不使学习落后。特别需要教师重点帮助属于第三种情况的儿童。

　　多学科综合工作小组，由班级教师、特别需要教师、学校顾问、心理医生、社会工作者和卫生健康工作者及公共住房系统人员等组成，综合小组对有家庭和社会问题及学习问题的儿童提供各种咨询服务和解决方案，处理学校本身无力解决的问题。学生的非学校因素问题通过有关专业人员解决，这样就可以让教师把更多的精力放在教学上。

　　个性化教学建立的基础不仅仅是教师的数量，更是教师的质量，为此芬兰不断提高对教师的学历要求。早在1980年，芬兰就颁布教育法令，规定初中教师需具有硕士学位，培养年限由2年至4年改为5年至6年。《教育人员资格学位修正案》规定，从1999年起，所有中小学教师需具有硕士学位。为解决教师队伍年龄老化和部分教师学历不达标的问题，2001年启动“教师教育发展计划”，决定投入5000万欧元扩大培养规模，提高教师学位层次，目标是到2006年末增加6000名具有硕士学位的教师。2005年8月生效的《大学学位法令》规定实行教师双资格制度，班级教师可获得某一学科的学科教师资格，学科教师也可获得班级教师的资格。

　　新毕业的具有双资格的班级教师可在1年级至9年级教授某一科目。

　　目前，芬兰有10所大学实施教师教育计划。教师教育在大学属于硕士学位序列。芬兰实行班级教师和学科教师制度。班级教师负责教授1年级至6年级的所有学科。报考班级教师要进行书面考试、性向测验和面试，有的学校还要求技能展示。入学竞争非常激烈，录取率在10%左右。5年中要修满160学分才能取得硕士学位。取得任教资格的班级教师可以通过继续进修取得特别需要教师、学生顾问和某一科目的学科教师资格。学科教师在7年级至9年级或普通高中阶段教授1门或数门科目。报考学科教师者在被相应的专业院系录取后需要另外通过性向测验，或在专业院系取得学位后在教育学院进行为期一年的教育学知识的培训。此外，芬兰还注重增加投入，加强教师的在职培训。  

　　高质量的教师队伍，完善的社会服务支持系统和学生辅导制度，教师社会地位高，工作条件优良，学校和班级规模小，民主化决策和管理，等等，这些都极大地促进了芬兰义务教育阶段的机会和结果公平。
 

    即时评论：各国推进教育公平的启示 

    教育公平是社会公平的基础。各国在推进教育公平进程中，建立了从立法干预到政策和行动干预等国家干预机制，体现了国家意志和政府责任，经历了从保证机会公平到保证过程公平、结果公平和结果使用公平这样一个历史发展过程。各国推进教育公平有以下启示： 

    1.推进以权利为基础的教育，确保每个公民享有优质教育的权利和机会均等。各国通过立法保障公民受教育的权利和机会的均等，促进教育公平的推进。

　　2.优先投资于民，坚持教育的公益性和公共性。2002年经济合作与发展组织（OECD）国家财政性教育支出平均为4.9%，北欧国家则达到了6%以上。巴西是目前世界上唯一一个把各级政府对教育的投入比例明文写入宪法的国家；美国总统布什曾表示要当“教育总统”，优先投入教育；印度新一届政府宣布，财政性教育支出要逐步实现6%的目标。各国政府把教育纳入公共财政保障范围，防止教育商品化机制的引入伤害弱势阶层。

　　3.弱势地区和群体优先，国家干预和国家责任是实现教育公平的根本保证。日本和韩国颁布振兴偏僻地区教育的专门法律，着力推进实施弱势地区和群体的免费义务教育。印度对弱势阶层实施入学保留名额制度，在中央所属高校为表列种性保留15%、表列部落7.5%、残疾人3%和其他落后基层27%的大学入学名额。

　　4.从关注机会公平到更加关注过程和结果公平，通过建立个性化学习和辅导制度，保证不让一个儿童落后，整体推进教育质量的提高。芬兰通过设立班级教师、教师助理、特别需要教师和多学科综合工作小组建立了完善的学生帮助辅导制度。日本建立了个别学习指导制度，缩小班级规模，为学习困难学生与学习超前的学生分别制订相应的个别学习计划。

　　5.对弱势地区和群体实施补偿制度，体现国家推进教育公平的责任。日本实施地方交付税制度，中央政府对财政不足的地方政府提供专项补助。韩国实施“教育福利投资优先地区”计划，从目前的大都市向中小城市推广。美国为处于不利境地的学生提供特殊资助。巴西为激励贫困家庭儿童就学，在基础教育阶段实施了“助学补助金计划”，向贫困家庭儿童的母亲提供现金补助。印度中央政府拨出专项经费向农村儿童提供营养午餐，覆盖1.2亿儿童。

　　6.在校际间、城乡间和区域间均衡配置教育资源，保证政策公平。芬兰实行全国统一的教师资格标准和要求，统一学校教学设施和经费投入的标准，没有重点校和重点班之分，确保每个学生享有均等的优质教育。日本通过教师和校长轮换交流制度，达到教育人力资源均衡配置，实现校际均衡发展。

　　7.实施“二次机会计划”，关注弱势人群。芬兰对9年制基础教育之后不能升入普通高中或职业高中的学生采取一年的补习计划，使这些学生能根据自己的能力和兴趣在补习一年之后升入普通高中或职业高中。日本对20岁至29岁的青年人群提供二次教育机会。

　　这些做法与经验对我国推进教育公平有一定的启发和借鉴作用。